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能否依据产品质量法查处食品案件

2019-03-31 09:24:39

在食品稽查执法实践中,由于现行《食品安全法》对食品生产经营者使用过期食品添加剂、过量添加食品添加剂、以鸭肉冒充羊肉等违法行为未作出明确规定,一些食品药品监管执法人员对能否依据《产品质量法》对这些违法行为进行处罚观点不一。

第一种意见认为可以使用。理由:2013年国家对食品安全监管体制进行了改革,制定下发了《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2013〕24号),将食品生产、流通环节的监管职责统一划归食品药品监管部门。因此,食品药品监管部门已经得到国务院的授权,分别拥有了质监部门和工商部门在食品生产、流通环节的行政执法权,自然承接了质监部门和工商部门行使《产品质量法》等食品安全法律法规的权力。

第二种意见认为不能使用。理由:法无授权不可为,《产品质量法》第八条第二款规定,县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。在执法主体存在问题的前提下,食品药品监管部门使用《产品质量法》则有越权执法的嫌疑;如果当事人不服申请行政复议或提起行政诉讼,食品药品监管部门极有可能败诉。

在我国,行政执法主体产生的方式主要有两种:一种是国家通过法律、法规授权的方式将某种执法权直接赋予某个业已存在的机关或组织;另一种是国家明文规定建立某一机关或组织承担某种行政执法职能。虽然新组建的食品药品监管部门取得了食品生产、流通环节的监管职能,但并未取得相关法律法规的明确授权。那么,食品违法案件是否属于《产品质量法》的调整范围?食品药品监管部门是《产品质量法》的执法主体吗?这两个问题就成了解答疑惑的关键。

笔者赞同第一种观点,理由如下:首先,食品违法案件属于《产品质量法》的调整范围。《产品质量法》第二条规定:在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动,必须遵守本法。该法第二条第二款规定,《产品质量法》所称产品,是指经过加工、制作,用于销售的产品,但建筑工程除外。《食品安全法》第二条第一款第(一)项规定,在中华人民共和国境内从事下列活动,应当遵守本法:(一)食品生产和加工,食品流通和餐饮服务。从《食品安全法》的调整范围看,“食品”属性包含了生产(或加工)、流通、消费的过程。《产品质量法》中的“产品”是抽象概念,是“统称”;《食品安全法》中的“食品”则是具体概念,是“产品”这个统称的表现形式之一。“产品”和“食品”是包含与被包含、共性与个性、一般与特殊的关系。因此,食品属于《产品质量法》所规定的产品,是《产品质量法》的调整范围,其生产(或加工)、流通和消费都应当遵守《产品质量法》的规定。

“产品”和“食品”概念的从属关系,也说明《产品质量法》和《食品安全法》是一般法和特别法的关系。也就是说,食品生产销售必须遵守《食品安全法》及配套法律法规的规定,同时也要遵守《产品质量法》的规定。在处理食品生产经营违法行为时,按照“特别法优于一般法”的法律适用原则,对于《食品安全法》有规定的应优先适用,《食品安全法》无规定或者规定不明确的,则可适用《产品质量法》的规定。

其次,食品药品监管部门也是《产品质量法》的执法主体。《产品质量法》第八条第一款规定:国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作;国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。第二款规定,县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作;县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。也就是说,质监部门主管产品质量监督工作,其他部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。虽然《产品质量法》规定质监部门是其主要的执法主体,但不是惟一的执法主体。“产品”概念的丰富性,也决定了《产品质量法》执法主体的多样性。作为主管食品质量的食品药品监管部门,当然是《产品质量法》的执法主体之一。

综上所述,食品药品监管部门在查处食品生产经营违法行为过程中,如果《食品安全法》及配套法律法规没有相关规定或规定不明确时,完全可以依据《产品质量法》作出处罚。

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